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政府购买服务
[2014-12-24]
 

黄霄雯:财政部门在政府购买服务工作中应注意的问题 

 四川省财政厅 黄霄雯

  党的十八大强调,要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务的方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办96号文件)对关于改善公共服务作出重大部署,并明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。国办96号文件下发后,财政部初步确定将农业部、教育部等19个中央部门纳入2014年度政府购买服务工作计划,涉及艾滋病防治、失能老人养老服务等近30个项目。可以预见,在未来一定时期内,政府购买服务必将成为各级政府部门主要的公共服务提供方式。

  国办96号文件第四部分要求,要建立政府统一领导,财政部门牵头,民政、工商管理以及行业主管部门协同,职能部门履职,监督部门保障的工作机制。从目前各地已出台的有关政府购买服务的指导意见和实施方案看,财政部门均担当重任,是推进此项改革的牵头单位,负责提出相关的操作规程和资金使用管理方面的具体要求。尽管政府购买服务在发达国家已有30多年的历史,但在我国尚处于发展的初级阶段,面对即将全面铺开的政府购买服务,现行财政管理工作可能还没有做好应对的充分准备,为能够做好这项创新工作,笔者认为财政部门应该把握以下几个关键问题。

  一、准确把握政府购买服务的边界

  关于政府购买服务的边界,简而言之,就是买什么,哪些能买,哪些不能买。笔者认为应从以下几方面予以理解:

  (一)政府购买服务属于政府采购的一部分,但不能简单等同于现有政府采购中的服务。我国现在使用的《政府采购法》于1999年颁布,至今未作修订。其中关于服务的定义是采用排除法:本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。可见,该法不但未对服务进行明确界定,而且关于服务所指范围相对于今天所提政府购买服务中的服务内容更为宽泛。从实践中看,传统政府采购的服务主要涉及政府部门用于自身消费的服务,如物业管理和电脑维护等。而现阶段我们正大力推广的政府购买服务,完整表述应该是政府购买公共服务,这里的服务主要是指政府向市场购买并用于向人民群众提供的某种公共服务。

  《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》按照服务受益对象将服务项目分为三类:第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务,如法规政策制定的前期研究和后期宣传等。第三类为增加国民福利、收益对象特定,政府向社会公众提供的公共服务,如教育、医疗卫生等服务。换句话说,当前推广的政府购买服务中的服务主要指第二类和第三类服务,是为满足公众日益增长且呈多样化的公共服务需求。(注:下面我们均使用政府购买公共服务的概念)

  (二)政府购买公共服务属于公共服务供给方式的创新

  财政部科研所对政府购买公共服务的解释是:政府为了履行服务公众的职责,通过财政向各类社会服务机构支付费用,用以购买其通常以契约方式确定提供、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。从定义看,政府的目的是服务公众,向公众提供公共服务,尽管提供的方式不再是传统的直接生产并提供而变为向市场购买后间接提供,但政府仍然是向公众提供公共服务的责任主体。也就是说,作为公共服务新的供给方式,政府购买公共服务不再是政府使用财政资金自己运作完成,而是通过采购竞争形成契约关系,将政府生产公共服务的职能转移给社会力量(诸如非盈利组织或盈利的企事业单位),政府再花钱买效果,使用财政资金支付市场公平的价格向社会力量购买到尽可能优质的公共服务。可见,政府购买公共服务这种供给方式的创新点正在于充分利用市场手段提供公共服务,通过价格机制破除由于政府天然垄断地位、缺乏竞争而导致提供公共服务的低效率和低质量的重要突破,是使稀缺的公共资源得到充分利用和优化配置以满足公众日渐增长的多元化、差异化公共服务需求的创新探索。

  (三)政府购买公共服务是政府职能转移和权力下放的具体实践,对于政府管理责任要求更高

  十八届三中全会强调:经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。推进政府购买公共服务恰恰是贯彻落实三中全会对政府和市场关系定位并寻求其最佳结合的具体实践。那么,政府与市场到底是什么关系呢?国办96号文中政府主导、部门负责、社会参与、共同监督给予了指导。可见,在购买公共服务过程中,政府实现的是职能转移和权力下放,但这并不意味着政府就没有了责任,相反,政府责任较之于以前有了更高的要求标准,需要对社会力量提供公共服务进行严格的过程监管和效果评估。

  为此,财政部门作为此项改革的牵头部门,同时作为此项任务的综合管理部门,首先要转变思想,决不能将政府购买公共服务这项改革简单等同于政府采购,要在充分调研和借鉴国外先进经验的基础上,加快制定并完善政府购买公共服务的制度规范。当务之急是尽快研究和制定《政府购买公共服务》法律或者重新修订现有《政府采购法》,以及政府职能转移目录政府购买公共服务目录,以政策法规的形式将政府购买公共服务的边界予以明确,防止在购买过程中出现越位缺位错位的现象。同时要加强理论学习,厘清哪些公共服务适合向市场购买,哪些公共服务不适合向市场购买。目前财政部,财库【201437号文关于分类推进服务项目政府采购工作对能够向市场购买的服务和公共服务做出了相应规定。但由于我们正处于起步探索并逐步扩大购买范围的阶段,即使政府采购目录也很难以列清单的方式明确列举所有采购服务项目,更何况购买公共服务的范围将是一个随着政府及相关部门履职能力和管理能力提升而逐步扩大的过程。这里借鉴国外的实践经验,一个被广泛认可的基本原则就是对于政府核心与非核心职能的区分,用以进行区分哪些服务可以向市场购买。举一个极端的例子就是如果管理能力极强,监狱管理也可以向市场购买;反之,如果管理能力弱,简单的市政清扫服务也不可能外包出去。

  二、加强购买合同管理

  通过契约达成交易,实现购买的一个基本前提条件就是设计购买合同,将购买主体和承接主体双方的权利义务、数量规格、服务的质量标准等做出详细而明确的规定,以便于监测评估服务项目的质量。这也是对私人部门有充分的激励动机降低生产成本,同时也有充分的利润动机为降低成本而牺牲服务质量的有效约束。而根据服务项目的具体属性特点,在实际生活中,购买合同的设计其实是一个非常复杂的管理和技术难题。为了确保政府购买公共服务的顺畅高效,中央有关文件建议各省级财政部门制定发布相应的合同范本,这无疑对财政管理工作提出了新的更高的要求。鉴于国家鼓励各级政府积极探索新的政府采购合同类型,以提高政府购买公共服务的效率和质量,笔者建议可以从以下两方面着手加强购买合同的设计和管理。

  首先,当公共服务产品的质量比较容易监测和评估,确定通过市场来组织生产会比较有效,而合同范本涉及专业技术时,可以聘请行业专家进行合同设计,并对财政工作者适时进行服务成本和效果评价方面的培训,使得政府和市场主体处于较为平等的信息地位,从而使财政以合理的价格支付相关费用而获得较高质量的公共服务。

  其次,对于那些公共服务项目质量可监测性较弱,特质各异、服务数量和质量较难监测且竞争性不强的公共服务,以及那些服务质量与公众主观感受密切相关的公共服务,除了创新购买方式外,也可以尝试探索金额不固定、数量不固定、期限不固定、特许经营服务等新型合同类型。理论上,对于那些公共服务项目可监测性较弱的公共服务可能并不适合向市场购买,但从培育市场承接主体和创新购买方式的角度看,植入激励相容理念的合同设计、契约安排,即使存在道德风险,拥有信息优势的承接主体仍然能够按照契约要求进行生产活动,从而保证公共资源的效用趋于最大化。所以,财政部门应该加强这方面的理论研究和实践探索,结合本地实际,根据政府采购服务项目的需求特点,灵活运用购买、委托、租赁、雇佣等各种合同方式,以开放式的思维,加强适于这类公共服务合同的创新设计,实现政府、公众以及社会力量的多赢。从某种程度上说,“PPP”模式在政府购买公共服务中的应用,就是一种带有激励相容,政府较高级管理能力等设计理念的先进的制度安排。

  三、强化政府购买公共服务的预算管理

  在这种新型的公共服务供给体系中,除了厘清政府、社会和市场的关系及职责边界之外,其重点还包括通过财政资金的合理分配引导社会力量成为政府提供公共服务的良好合作伙伴,通过契约设计实现预算的刚性约束,通过责任理念的确立实现结果管理过程管理的转变。一般而言,政府购买公共服务的资金来源主要是财政预算资金和彩票公益金,为确保购买资金的及时到位,履行好政府对社会公众的责任,政府购买公共服务的资金应该纳入严格的公共预算管理。

  (一)加强购买资金保障

  首先,财政部门应负责做好公共服务项目成本的核算工作。合理确定服务项目的补助标准,坚持严格的统筹安排,以事定费原则,使购买公共服务的资金规模保持一个相对稳定的水平。同时探索运用财税、金融等政策引导社会资金对基本公共服务领域的投入。其次,为了优化政府购买服务的政策环境,财政部门应保证政府用于购买公共服务的资金预算具有刚性约束力。如加强采购预算的源头管理,即对纳入政府采购的公共服务项目,列入年初部门预算或专项资金预算,坚持有预算不超支,无预算不采购。通过这种部门预算的刚性约束力还可以敦促部门在购买服务时精打细算,使用公开竞争提高性价比。还可以在付款环节引入购买服务质量考评机制,对于服务不达标的拒绝付款或扣减付款,提高财政资金使用时的责任心和实际效果。第三则可以考虑在基本公共服务领域的财政资金使用上设立普遍购买机制,积极创造有利于社会力量作为承接主体而发展的政策环境,比如可以尝试设立专项资金,专门支持承接主体的能力建设。

  (二)优化购买资金支出结构,发挥调节宏观经济的作用

  购买资金投入应与当地的经济、社会组织发展水平等相匹配,为充分运用稀缺的财政资源而为公众提供最急需最优质的公共服务,应统筹社会保障、医疗卫生、文化教育等社会政策,优化政府购买公共服务的支出结构。例如尝试公共服务项目的动态管理及与预算编制的有机衔接。当前正处于经济发展的换挡期,财政部门更应该把握作为牵头单位推进政府购买公共服务工作的契机,通过部门预算影响购买支出的结构和导向,运用其作为政策工具而必然发挥的调节经济总量、经济结构和宏观经济的作用,达到培育服务市场并促进经济稳增长的作用。与此同时,探索新的购买服务方式,引导财政资金流向社会亟需的领域,也可以发挥财政资金的放大效应和示范效益,丰富公共财政政策手段。

  (三)建立绩效评价与后续采购相衔接的管理制度

  按照全过程预算绩效管理制度要求,一旦政府购买公共服务成为各部门行政运行的常态之后,财政部门必须尽快跳出资金分配、审批采购计划等事务性工作,而将工作重心转移至政府购买公共服务的制度完善、机制设计、过程监督、考核评估等财政管理工作之上,尤其要加强购买公共服务项目的绩效评价,对项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合客观的评价。将评价结果与购买主体的来年购买计划相衔接,对于服务项目评价结果优秀的社会主体,在同类项目的采购中同等条件下予以优先考虑。一方面,财政部门应在购买工作过程中围绕提高绩效这一主题,改进预算资金的分配方式、财政资金的审计方式,对资金使用过程中的违法、违规行为进行问责。另一方面,要与监察、审计部门配合,根据公共服务购买改革进展,不断更新监督范围与思路,提高公共财政资金使用绩效,维护公共服务购买公开透明的市场规则与提高公共服务质量相统一。此外,用于绩效评价的指标设计也需要进一步的深化和完善。有专家提倡用于公共服务绩效评价指标体系的价值取向应趋于多元化,简单说就是除了追求经济、效益、效率之外,应该同时将公平、正义、民主等指标扩展其中。例如政府购买居家养老服务,其绩效评价指标体系大致由购买效率和养老服务质量两个维度构成,在评价中应该更侧重对效果和公平的考量,使其最终的绩效目标指向与建设服务型政府保持一致。

  最后,如果说公共财政收入体系改革始于分税制财政体制改革,那么自实施政府采购开始,公共财政支出体系改革就已启动,而政府向社会力量购买服务更是对政府采购的全面深化和完善,并且与部门预算、国库集中支付以及绩效评价和行政事业单位改革有着十分紧密的联系。当前大力推行的政府购买公共服务不仅是政府对公共资源以预算为主的资金管理、实物管理向服务管理的延伸,更是向民主治理的跨越,因此财政部门不仅要重视购买资金分配的合法合规环节,也要注重财政资金运行的公平与高效,更要重视为公众提供最大化福利的实践过程。

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